作者：王琳

　　短短半年时间内，《湖南省行政程序规定》(下简称《规定》)先后三次引发全国性的舆论热议，这对于一部省级政府出台的行政规定来说，实在罕见。著名法学家应松年甚至给出“里程碑式的意义”这一极高评价。媒体也称《规定》获得了官方、公众和学界众口一致的褒扬。(10月6日《中国经济周刊》)

　　而一个无法否认的事实是，《规定》10月1日才刚刚实施。对于这部还未经实践检验的《规定》我们似乎更应该保持谨慎的乐观。毕竟，在《规定》之前，有关行政程序的规定已散见于《行政许可法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》等多部法律及一众法规之中。法律实践告诉我们，对这些程序性规定的执行并不令人满意。法律执行中遇到的老大难问题，凭什么认定《规定》就能很好解决？要知道，《规定》只是一部地方政府规章。在法律位阶上，它不但低于宪法和法律，也低于行政法规，部门规章和地方性法规。《立法法》明确了下位法不能突破上位法的原则，《规定》的主要内容，也只能在现行法律法规范围内，拾遗补缺，谋求行政程序的合理与完善。在法制统一性原则之下，《规定》不可能有太多的开创，更不可能带给我们太多“惊喜”。能有所期待的，只是通过《规定》细化现有法律法规的一些原则性规定，使之更具操作性。当然，是否真的更具可操作性，恰恰需要实践来回答。

　　因此，我更愿把“众口一致的褒扬”看作是学界和公众对一部体系化的“行政程序法”的期待。作为行政法这个法律部门中的一部基本法律，全国人大已数次启动“行政程序法”的立法程序，但均胎死腹中。这里的“众口一致”如果也包括全国人大或其常委会的话，我倒想问：既然对行政程序法有如此褒扬，为何不推动对行政程序法草案的起草与修改，以求早日进入审议程序？如果行政程序法还不成熟，为何湖南却可承载先行者的角色？作为一部通过程序来限制行政权的法，行政程序法理应由独立于行政权的立法机关来行使才算正当。“自己不能为自己立法”，这是正当程序中最基础，也是最重要的理念。由湖南省政府出台的《湖南省行政程序规定》恰恰有违立法的程序正义。

　　更值得关注的，还是湖南出台此《规定》所首次尝试的“先地方后中央”的立法路径。如前所述，在“法制统一”原则之下，地方立法创新其实空间有限。应松年教授搬出德国的行政程序立法也是最先从地方政府开始再到中央实施，来证明这一路径的合理性。但应教授似乎忽略了，德国是个联邦制国家。有着联邦与州两套立法体系。各州在联邦之内本就有着十分宽泛的立法权。而中国却是个单一制国家，地方只能在国家法之下分享有限的立法权。在宪法上，中国还不允许出现所谓的“法律特区”。相反，立法中的地方保护主义恰恰是最高权力机关所警惕的重点。

　　但我仍然认为，地方立法权的拓展和地方的立法创新确有必要。因为立法毕竟不像自然科学那样，能够经由实验和计算事先精确地预测到将会带来的结果。正是法律效果的难以预测性使得试点在具体的立法创新中变得极为必要。只是，地方立法试点必须符合一定的条件，那就是应先取得全国人大或其常委会的授权。唯其如此，突破性的地方立法才有合法性与正当性可言。也只有在全国人大或其常委会的统一组织、领导和协调之下，地方立法实验才能被纳入到全国立法规划中来，地方立法的实践成果和经验也可以及时地为全国人大或其常委会所吸取，并实现与全国性立法的相互衔接，平稳过渡。(作者为海南大学法学院副教授)